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农业支持政策的转型方向

2018-8-8 15:35| 发布者: 第一书记编辑| 查看: 23| 评论: 0

摘要:   核心阅读  以取消农业税和实施农产品价格支持政策为标志,针对性强、含金量高、惠及面广的农业支持政策体系的确立,推动了粮食等重要农产品持续丰产丰收。  以增产为导向的农业支持政策,同时也造成市场扭曲 ...

  核心阅读

  以取消农业税和实施农产品价格支持政策为标志,针对性强、含金量高、惠及面广的农业支持政策体系的确立,推动了粮食等重要农产品持续丰产丰收。

  以增产为导向的农业支持政策,同时也造成市场扭曲、库存压顶、资源环境紧张等一系列问题,农业结构性矛盾凸显。

  实施乡村振兴战略,加快推进农业农村现代化,亟待构建起以提质为导向、符合农业发展阶段转换要求的农业支持政策体系。

  推进农业支持政策转型是时代发展的必然要求

  根据形势变化适时调整完善政策,是改革开放以来我国“三农”工作取得卓越成就的重要保证。当前,我国农业进入推进高质量发展的新阶段,农产品供求关系、工农城乡关系等发生深刻变革,要素条件、消费需求、外部环境等发生重要变化,推进农业支持政策调整已势在必行。

  顺应农产品供求关系变化的必然选择。长期以来,农产品总量不足是我国农业发展的主要矛盾,促生产保供给一直是农业政策调整的主线之一。经过持续多年丰产丰收后,我们真正告别了农产品短缺,主要农产品供求关系实现向供需基本平衡、结构性短缺转变,部分农产品出现阶段性供过于求,结构性矛盾成为农业主要矛盾,矛盾的主要方面在供给侧。在新的供求关系条件下,过去刺激生产、以数量为导向的农业支持政策不仅没有必要,而且也很难持续下去。更好地适应消费升级需求,深化农业供给侧结构性改革,提高农产品供给体系的适应性和灵活性,促进农产品供给与需求在更高水平上有效匹配,需要加快建立以提质为导向的农业支持政策体系。

  顺应工农城乡关系变化的必然选择。在我国过去几十年快速的工业化和城镇化进程中,农业的基础性地位和作用主要体现在稳定的农产品供应上,农业政策支持的重点在强化农业生产功能。当前,我国城镇化进入提质发展阶段,工业化步入中后期,经济社会对农业发展提出新要求,人民群众不仅更加关注质量安全,而且对优质农产品有了更大需求,既要吃饱吃好,也要吃得安全、吃得营养、吃得健康;同时,也对清新美丽的田园风光、洁净良好的生态环境有了更多期待,对农业生活、生态功能拓展提出了更多要求。

  顺应内外因深刻变化的必然选择。与农业总量规模快速增长同样值得关注的是,历经多年发展,我国农业经营主体、经营方式、组织模式、外部条件等发生深刻变化,农业现代化有了新内涵、呈现出新特征。从经营主体结构看,新型经营主体已成为现代农业的重要力量,与小农户共同发展的格局基本形成;从经营方式看,农地“三权分置”,租地农业占比不断提升,家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等呈现共同发展态势;从外部环境看,国内外农产品价格倒挂长期化、国际进口冲击压力不减。内外因的深刻变化,需要农业支持政策、资源配置方式等随之进行调整,提高政策的精准性和有效性。

  提质导向是农业支持政策转型的基本取向

  推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。对农业而言,政策要从增产导向转向提质导向,这为新时期农业支持政策转型提供了基本遵循。落实好这一战略导向,强化乡村振兴政策保障,推动农业尽快由总量扩张向质量提升转变,农业支持政策应该实现以下转型。

  从政府直接干预转向市场主导。当前我国农业支持政策转型的重点,就是减少对市场的直接干预,让市场信号真正反映供求关系、引导资源配置。多年来我国实施的粮食价格支持政策,虽然有效缓解了国内粮价波动,调动了农民生产积极性,但却在一定程度上扰乱了市场价格机制,不仅造成库存大量积压,财政负担不断加重,也带来国际国内价格倒挂,进口压力不断加大。近年来,棉花、大豆目标价格改革、玉米市场定价、价补分离改革、增加口粮最低收购价政策弹性等,正是农业支持政策朝着市场化方向加快调整完善的探索。要进一步深化粮食收储制度和价格形成机制改革,保护生产者合理收益;在粮食储备、三产融合、农业基础设施建设等领域,发挥政府支持“四两拨千斤”的效应,吸引更多的金融和社会资本投入。

  从生产支持拓展到产业链价值链提升。我国仍处在工业化城镇化加快推进阶段,全社会对农产品特别是优质农产品的需求还将继续增长。尽管过去多年来我国农产品产量总体不断增长,但粮食等重要农产品的产能基础事实上并不稳固,优质农产品与城乡居民对美好生活的需要还不适应。攻关提升农业生产能力,强化优质农产品生产,增加与需求变化相匹配的有效供给,仍是当前农业支持政策的重点。同时,优质产品不仅是“产”出来的,还是技术进步、加工转化等共同作用的结果。在稳定农业生产的同时,新增补贴和支持手段要向产业链前端的科研和产业链后端的加工等环节覆盖。此外,除了要顺应广大人民群众对看得见山、望得到水、记得住乡愁的精神消费需求日益增长的需要,还应加大对农业新产业、新业态、新模式的支持力度,实现农业从生产向生态、生活功能拓展。

  从增量支持转向提升政策效能。考虑到我国农业生产成本“地板”持续抬升、国际农产品进口冲击、农业生态环境保护压力,要将粮食产量维持在一个合理的区间,将重要农产品质量提升到更高层次,同时让生态环境得到“休养生息”,我国农业支持力度还需要进一步加大。正如习近平总书记强调的,要加大农业投入力度,财政再困难也要优先保证农业支出,开支再压缩也不能减少“三农”投入。同时,目前我国尚不具备全面、大规模补贴支持农业的能力,与发达国家搞补贴竞争,单纯依靠扩大政策支持规模来保障农产品供给,既不现实,也不合理,需要在提高支持政策效能上下功夫,更多从提高政策精准性上要效率,聚焦重点品种、重点生产区域和重点生产群体,形成“谁种补谁”“多种多补、不种不补”的机制;从提高政策协调性上要效率,统一直接补贴、价格支持、保险补贴等政策目标,提高政策合力;从保持政策延续性上要效率,对投入周期长、见效过程慢的领域,要稳定投入、久久为功。

  从黄箱为主转向扩大绿箱支持。我国农业已经深度融入国际市场,农业支持政策调整必须符合世贸组织规则、与国际接轨。从近年来发达国家的实践看,遵循WTO规则和市场化导向,将农业支持与农业生产脱钩,将属于黄箱政策的农业补贴逐渐转为农民收入、风险管理、资源环境保护等绿箱支持政策,是农业支持政策调整的重要趋势。目前,我国黄箱政策支持还有一定空间,绿箱政策利用还很不充分,有进一步可以利用的国际规则空间,与发达国家相比也有较大差距。基于当前我国农业发展的实际,黄箱政策在短期内还不能大幅削减,应该以调整改进为主,进一步用足用好;同时,推进黄箱政策向绿箱政策适时转换,扩大绿箱支持政策实施规模和范围,强化耕地地力保护、农业科研、自然灾害救助、环境保护、农业基础设施建设等的支持力度。


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